大家知道，1989年政治风波之后，我国的改革开放道路一再受到怀疑，一度徘徊不前甚至倒退，改革的航船往左、往左、再往左，转得非常左，年岁稍微大一点的同志对此都有深刻印象吧？小平同志对此忍无可忍，才带病南巡，走武汉、上海、深圳、珠海，一路走来发表一系列谈话，提出严厉批评，强调不要再争论姓社姓资，不要把计划与市场对立起来，要坚持改革开放不动摇，坚持浦东开发开放，否则不换思想就换人。

不反映人民群众的要求，哪一个人也不行。第17条第二款规定：集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。

如果说马克思主义经典作家关于群众问题的论述尚有语言翻译中的转译问题，那么，马克思主义中国化过程中所产生的群众路线则是地地道道地反映了中国共产党作为马克思主义政党的明确立场。群众二字在我国现行宪法的文本中得到了充分肯定，共有9处规定涉及群众。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。此外，宪法第41条还规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。第111条第二款还规定：居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

来源：《民主与法制时报》2013年8月5日 进入 莫纪宏 的专栏 进入专题： 群众路线教育实践活动 。而且当了教师之后，也还要向人民群众学习，了解自己学生的情况。工商系统近年来稳健推行行政指导产生了良好的综合效果，加之工商机关面向市场经济、民主法治的其他改革创新努力，使得工商机关的面貌发生很大变化，在各类行政执法机关中走在前列。

记得上个世纪70年代中期，我在高中毕业后曾到四川省合川县太和区永兴公社八角大队第三生产队插队务农。三种程序类型中，一般程序适用范围最广，简易程序使用频度最高。简言之，由于之前作出的行政指导行为可作为证据，否定了你的辩解理由，反证了你有主观恶意，行政机关就有权在自由裁量范围内从重处罚你。2006年10月，山西省方山县关闭了县城所有的网吧。

笔者认为，在行政管理领域，行政指导会扮演越来越重要的角色，发挥越来越重要的作用。这里提到的立法精神、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯，也常被称为条理法，在我国当下的行政监管执法过程中，特别需要注意发挥条理法的特殊调整作用。

如果你不接受，并不因此承担任何法律责任，不因此受到法律制裁。只有既改进存量的行政方式，又创新增量的行政方式，才能做到管理和服务并重，处置和疏导结合，法律效果和社会效果的统一。而在损害公益的行为尚处于酝酿阶段或萌芽状态或初现弊端时，最宜采用行政指导这种不具有国家强制力的柔性行政方式进行调整。例如，对一个外来投资者，由于是你的同学，你就指导他、帮助他，作出积极到位的行政指导。

从道理上讲不讲得通？按照原先的理论就讲不通，你并非股东，你又没有出钱，你还对企业的大事说了算？但现在就是这个样子。况且农村也不像过去那样，一个命令传达下去就令行禁止，现在是农民种自己的地，村主任也忙自己的事，不像过去那么容易贯彻上级指示。以柔性行政方式中最具代表性的行政指导作为突破口和研究进路，通过对行政指导及其法治化路径的分析，研究解决中国特色的行政法治理论与实务问题，乃是正确认知和积极推进法治政府和服务型政府建设、构建和谐社会的可行路径，人们对此理当充满信心、大胆探索、努力推进。当然这是从长远看，短期的工作量也许会增加。

还须要指出一点：上个世纪80年代初，我国出台《中共中央关于经济体制改革的决定》，系统地推进了经济体制改革之后，政经配套改革的必要性在党内外逐渐形成很高的共识，虽然由于种种原因使得起草中的《中共中央关于政治体制改革的决定》当时没能如愿推出，后来也似乎没有条件和魄力再推出，系统地推进政治体制改革成为泡影和奢望，但决定草稿构想的政治体制改革举措以后还是陆续、分散推出了一些（常常是形势所迫而被动地推出），例如改变实际存在的终身制，重大决策的政治协商制度，重大责任事故追究制度，公务员制度、领导干部任期审计制、政府信息公开制度、多种民告官制度等等[8]。二是先指导、后不处罚。

2000个交警加上2000个协管员，共4000人管交通，管200多万辆汽车，加上生病、休假、脱产学习进修等等因素，实际到执法现场的人数就更少了，哪怕每位交警都任劳任怨、千辛万苦也管不好。有相邻的两个乡，一个叫富仁乡，一个叫司竹乡，苹果树都种得好，由于经济效益好，农民都大量种苹果树。

还有一个现象值得讨论。同时北京市民的固定电话也接到了上述内容的语音电话提示。四是一边处罚、一边指导。尽管司机和家属一再恳求，交警同志还是坚持按常规走完严格繁琐的执法程序：集中处理，排队受罚，填写罚单，批评教育，罚款不多一分钱，扣分不多一分。那么，现在总结30多年的改革开放，就须要认识到下一步往什么方向走，那就是经济改革要深化，政企一定要分开，市场主体要真正成为主体，充分实现生产经营自主权，不能老是让企业成为政府机关的附庸，让企业家看着地方党政首长的脸色做事。例如：（1）关于工商总局的职能（职责）的第（九）项规定是：指导广告业发展，负责广告活动的监督管理工作。

一号文件由省政府转发，成为了政府行为。令人高兴的是，就在笔者撰写本文期间，国家工商行政管理总局于2013年1月4日出台了部门规章《工商行政管理机关行政指导工作规则》，共5章28条的《规则》自2013年3月1日起施行，在积极推动行政指导制度发展，将其纳入法治轨道方面取得重大进步。

这就是那时四川农村的实际情况，其他地方恐怕也都是这种情况吧？与我年岁相仿的同志对此肯定有印象，这就是严重的行政干预。但是有人说，这是企业内部的事情，何必政府机关去管？他的产品质量自我查验制度是否完善？他需否增设产品质量检验员？这些都是企业内部事务，他不完善就算了，反正违法后我们就去处罚他就可以了。

目前学界大致是从行政指导具有何种功能、有无具体依据、如何加以救济等角度来划分的，其中又主要是从行政指导具有何种功能（作用）的角度来加以划分，各种划分方法存在某些交叉、复合、相似和相通之处。经济民主经过30年左右，到上个世纪90年代，出现了行政民主的追求、潮流。

伦敦的G20会议，20个国家共同承担责任，带动世界经济走出危机。你滥用行政指导的结果是，既增加了工作量，还变相成了强制行为，产生违法侵权后果还要承担责任。这两项存在了20余年的收费项目取消后，减轻了个体工商户和私营企业的负担，促进了个体、私营等非公有制经济持续健康发展。于是深圳一家电子企业推出这样一款产品：学生去学校，进校门刷一下卡，家长的手机上面就显示一条信息说，您的小孩平安到达学校，请您安心工作。

目前在司法实践中，虽然已有行政指导案件被诉至法院，但主要是针对具有强制性或变相强制性的行政指导行为，绝大部分的行政指导案件游离于司法救济的大门之外，现有的救济制度无法满足客观需求。为什么要从重？我有道理啊。

所谓改进，是指对存量（传统）行政方式的民主化改进。现在呢？发生在经济领域的改革争议少了，但在行政管理领域，新的管理方式及其引起的争论多起来了，为什么？就是因为行政民主化潮流在加快流动，这个时候在行政管理领域发生着一些重要变化，但许多人不知晓、不理解，于是争议不断、误会重重、悲摧连连。

尽管过去人们常讲要发挥两个积极性（一个是中央的积极性、一个是地方的积极性），但实际上地方的积极性调动得很不够，特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。尽管个别领导人的认识可能暂时不到位，但总不可能长期不到位，这位领导人的认识不到位，换了领导人可能就到位了，所以这是解决问题的动态过程。

由于行政指导具有突出优点和普适价值，同时存在负面效应和固有缺陷，所以需要因时制宜、因地制宜、扬长避短地加以正确运用，其在行政管理和行政法制革新发展的过程中才能扮演重要角色，收到预期成效。为解决城市管理中的这一突出问题，广州市公安机关经过调查研究和反复论证，决定发动人民群众来协助交通管理，形成社会共同治理格局，以降低交通事故发生率。这就是法治观念滞后啊。后来他做大、做强，成了当地的利税大户和党政领导的座上宾，甚至当了人大代表、政协委员、商会会长，也就是所谓由黑变白、变红了，这时突然被揭露出原罪。

法学意义上的行政指导行为，具有上述的产生背景和传统做法。期待通过存量行政方式改造与增量行政方式活用，最终会形成以人为本、刚柔相济的现代行政管理和行政法制模式。

即便不属于这个范围，政府也不是随意设置门槛，粗暴地割裂自由的大市场，也应柔性地干预，尽量采用非强制的管理方式。考察目前多数行政机关规定行政指导责任的规范，有的在行政指导程序规范中规定，有的在行政指导实施办法中规定，还有的援引行政执法责任追究的规定。

（2）劝告（规劝）·劝导·劝诫（告诫）·劝阻·说服。回到前面提到的问题上。